哈萨克斯坦核能行业的制度框架实际上是在短短两年内形成的。2024年10月6日举行的全民公投中，71.12%的投票者支持建设核电站，投票率为63.66%。关于“是否需要核电站”的问题已经有了答案。接下来更为复杂的问题是：“应当如何构建哈萨克斯坦核能行业，才能保障核电站的安全与效率？”

在当前形势下，核能发电仍然是保障国家能源安全的唯一现实替代选择。首先，这是关系到我国能源供应和国家发展的问题，因为发电装机容量是当今世界衡量任何国家经济发展水平的一项关键指标。

2025年3月18日，哈萨克斯坦共和国原子能署（以下简称“原子能署”）成立，作为直接隶属于总统的机关，其下设原子能监督与监管委员会（以下简称“委员会”）。2025年12月25日，哈萨克斯坦核电站有限责任公司（以下简称“KNPP”）原由萨姆鲁克—卡泽纳股份公司持有的100%股权转为共和国所有，相关占有和使用权交由原子能署行使。

2026年9月，根据原子能署署长的命令，哈萨克斯坦核电站有限责任公司（KNPP）被指定为国家运营商。KNPP与俄罗斯国家原子能公司旗下的原子能建设出口股份公司（Atomstroyexport）签署了首座核电站设计、采购和建设合同。据原子能署称，工程的全面施工阶段计划于2027年启动。

哈萨克斯坦的制度如何运作

委员会有义务对未来核电站的安全实施国家监管，评估其是否符合既定要求，开展许可审批工作，并在考虑国际原子能机构（IAEA）适用标准和建议的基础上，监督国家相关要求的遵守情况。同时，根据其《条例》，委员会必须独立就核安全（Nuclear Safety）、辐射安全（Radiation Safety）和核安保（Nuclear Security）相关事项作出决定。

然而，委员会仍隶属于原子能署。原子能署制定行业政策、行使国家对KNPP的相关权利，并直接参与核电站项目的实施。发展核能仍是原子能署的一项核心任务。在这一架构中，KNPP是独立的公司、国家运营商及项目业主，实质上也是未来核电站项目的总开发主体。

如果说建设核电站的公司“自己给自己颁发许可证”，那是不准确的：运营商与监管机构是不同的主体。但二者均处于同一条行政隶属体系之中，即原子能署的体系。

值得注意的是，《至2050年战略》本身提出，应按照IAEA的建议，在核电站建设竣工时赋予委员会独立国家机关的地位。这意味着国家承认现行模式具有过渡性质。

国际原子能机构有何要求

哈萨克斯坦根据2010年2月3日的法律批准了《核安全公约》。该公约自2010年6月8日起对哈萨克斯坦生效。公约第8条第2款要求国家确保监管机构的职能与促进或利用核能的组织的职能得到有效分离。这里的关键词是“有效”。

IAEA《一般安全要求》GSR Part 1（Rev. 1）进一步阐明了何为有效分离。这是一项具有关键意义的国际标准。IAEA在开展综合监管评审服务（IRRS，Integrated Regulatory Review Service）工作组访问时，正是依据这一标准评估各国监管体系。在该标准的36项要求中，与本文主题最相关的是以下三组要求：

要求4（Requirement 4）——监管机构必须免受对安全决策的不当影响，尤其是来自推动核能发展的组织的影响；

要求30和32（Requirements 30 and 32）——监管机构制定或采用其作出决定所依据的规则和标准，并制定执法措施政策；

要求36（Requirement 36）——监管机构不仅应向公众说明其决定，还应解释作出决定的理由。

同样重要的是，这些要求并未规定什么。它们并不要求监管机构“不受任何机构领导”：在我们比较的各个国家，监管机构负责人均由国家元首或政府首脑任命。它们也没有规定某种统一的组织形式。真正的要求是：负责推动行业发展的机关不应拥有影响安全决策的渠道。存在这样的渠道并不意味着一定会被使用；但该标准的出发点是，这样的渠道本来就不应存在。

矛盾究竟在哪里

如果依据从IAEA标准衍生出的指标评估委员会的权限，我们认为，实质问题可以归结为以下几个方面。

1. 谁制定规则？这是核心问题。《原子能利用法》中规定原子能署职权的条款包含33个项，其中16项授权其批准有关文件，范围从安全标准和规则、常态化监督规则到专家审查规则。原子能署还确定监管机构可采取紧急措施（包括暂停活动）的违法情形清单及措施种类。委员会作出具体决定，但相关决定所依据的大部分规则框架由负责行业发展的机关制定。

2. 谁作出决定，又由谁任命决策者？委员会负责人由原子能署署长在授权人事委员会参与的情况下任命。这是一道程序性保障，但无法确保其不受推动行业发展的机关影响。法律没有规定固定任期，也没有列出穷尽性的免职事由。

3. 原子能署的代表可以通过哪些渠道影响监管机构？除人事任命渠道之外，还存在资源和信息渠道。委员会的经费来自共和国预算，但预算项目由原子能署管理。委员会本身不是独立的预算项目管理机关。监管工作所依据的专家机构也由原子能署进行认证。依照法律，运营商有关可能影响安全的拟议变更和事件的通知，应首先提交原子能署。委员会有权索取信息，但并不是法定的第一接收方。这并不能证明影响实际发生，却表明施加此类影响的渠道仍然存在。

4. 谁复审决定？根据哈萨克斯坦《行政程序及诉讼程序法典》，对检查报告、整改命令和执法措施提出的行政申诉，由上级机关——原子能署——审查；对于认定违法的行政行为，原子能署有权撤销。司法救济仍然存在。争议不在于能否诉诸法院，而在于对行业发展具有利益关切的机关是否应参与安全决策的复审。

客观而言，法律也包含已经实施的保障机制：向监管工作提供科学技术支持的组织由委员会自行选择，并禁止同一组织同时为监管和行业发展提供支持。因此，问题涉及两个层面：组织层面（隶属关系）和规范层面（权限分配），两者都需要解决。

其他国家如何解决这一问题

例如，日本在福岛第一核电站事故后，于2012年设立了新的原子能规制委员会（NRA），在制度上将其与负责推动能源发展的主管部门分离。委员长及四名委员由首相经国会两院同意任命，任期五年。提前免职仅限于法律穷尽列举的理由。对NRA决定的申诉由NRA自行审理，不存在其上级行政机关。

阿拉伯联合酋长国是核能领域的新进入者，拥有国有运营商ENEC。该国早在2009年便建立了独立监管机构FANR，其为具有行政和财政独立性的法人，并享有排他性的许可审批权限。阿联酋法律规定了必须公开的信息清单，包括许可证、拒绝许可的理由、检查结果以及处罚情况。

从技术供应商的角度看，与哈萨克斯坦最接近的案例是土耳其。土耳其核监管机构NDK（土耳其语：Nükleer Düzenleme Kurumu）在组织上与能源部存在联系，但2022年的第7381号法律和第95号总统令为其建立了独立的监管制度。总统令明确禁止向监管机构下达指示，也禁止对其决定是否适当进行审查；其理事会五名成员由土耳其总统任命，任期四年。土耳其核监管制度史上还有一项重要的立法事件：2021年，宪法法院撤销了2018年设立监管机构的规范性文件，因此不得不通过法律确立其地位。保障条款写入法律，比仅载于下位规章更为稳固。

在俄罗斯以外的独联体国家中，白俄罗斯也是一个值得关注的例子，但在我们看来，它更接近一个反面案例。法律宣示白俄罗斯国家原子能监督局（Gosatomnadzor）的独立性，但该机构仍属于紧急情况部的内设部门，部分许可决定在形式上由该部委员会作出。没有相应的权限分配，仅仅宣布独立是不够的。

总体结论是：在所考察的成功模式中，没有一个监管机构隶属于负责推动核能发展的机关。

下一步应该怎么做？

我们认为，应遵循尽可能简化改革的原则，在不破坏现有有效机制的前提下改革当前制度。我们主张分两步改革法律监管体系。

第一步。在不改组委员会的情况下，以法律明确禁止就安全决策向委员会发出指示，并取消原子能署对这些决定的行政复审权。同时规定许可决定及其理由必须公开。这些改变无需调整组织架构，可以在首座核电站作出进一步重大安全决定之前完成。

第二步。逐步过渡到独立监管机构。按照《哈萨克斯坦至2050年核工业发展战略》的设想，将委员会设为单独的国家机关，并以法律规定其地位和保障机制。只有同时赋予实质权限，组织分离才有意义。在我们看来，监管机构应当：（a）制定或采用安全要求及采取监督措施的依据，同时保留原子能署和政府在政策、应急响应和出口管制方面的职权；（b）独立管理自身预算并确定专家机构；（c）直接接收运营商关于变更和事件的通知；（d）由法律明确规定任期、任职资格及不得与受监管行业存在关联的负责人领导。

人才决定成败

制度改革必须与专业人才培养同步开展，而且两个方向都不能偏废：一方面是行业发展，另一方面是安全监管。

国内专业人才数量有限，因此人员在运营商、原子能署和监管机构之间横向流动不可避免。需要对这种流动作出规范：法律应限制在同一项目内由运营商转至监管机构、或由监管机构转至运营商的人员调动，并设定回避期，在此期间有关人员不得参与涉及原任职单位的决策。

人才培养必须从现在的项目开发阶段就开始：监管机构将需要具备有效审查当前正在形成的设计方案能力的专业人员。

这将如何促进核电站的安全与效率

不应将监管机构的独立性视为阻碍建设或拖慢建设进度的因素。相反，它应当成为哈萨克斯坦建立核能行业的必要条件之一。我们认为，所提议的模式将在多个方面有利于哈萨克斯坦的核电项目。

当不同职能不再交叉时，责任分配就会清晰：运营商负责电站安全，监管机构负责核查安全，原子能署负责行业发展。各主体专注于自身职责，原子能署也能避免在项目工期和监管要求之间出现利益冲突。有关设计、施工及投运的决定应当依据技术安全评估，而非施工进度表或投资承诺。

由监管机构独立于原子能署和KNPP制定、并与决定理由一并公布的规则，将使许可审批程序更具可预见性。这有助于减少建设阶段重复审批和争议的风险，从而降低工期延误的可能性；对于核电项目而言，延误尤其昂贵。

符合《核安全公约》和IAEA标准的制度模式，将有利于通过IRRS评审，并促进与技术供应商及外国监管机构的合作。它也将增强IAEA及整个国际社会对该项目的信心。

哈萨克斯坦已迈出重要一步：将运营商与监管机构区分开来，并规定委员会独立作出决定。下一步应将监管机构从负责行业发展的机关的隶属体系中分离出来，赋予其必要权限，使其独立性按照IAEA标准得到充分实现。国家已在《至2050年战略》中提出这一目标。合理的做法不是等到建设竣工时才实现它，而是更早完成改革，使监管机构改革与首座核电站的许可审批进度相衔接。