Қазақстанның атом саласының институционалдық моделі іс жүзінде екі жылдың ішінде қалыптасты. 2024 жылғы 6 қазанда өткен референдумда дауыс беруге қатысқандардың 71,12%-ы АЭС құрылысын қолдады, ал қатысу деңгейі 63,66% болды. «АЭС қажет пе?» деген сұраққа жауап берілді. Ендігі, анағұрлым күрделі мәселе — «АЭС қауіпсіздігі мен тиімділігін қамтамасыз ету үшін Қазақстанның атом саласы қалай құрылуға тиіс?»

Қазіргі жағдайда атом электр энергиясын өндіру елдің энергетикалық қауіпсіздігін қамтамасыз етудің бірден-бір нақты баламасы болып қалып отыр. Ең алдымен, бұл еліміздің энергетикасы мен дамуына қатысты мәселе, өйткені электр энергиясын өндіретін қуаттардың көлемі қазіргі әлемде кез келген ел экономикасының даму деңгейін айқындайтын негізгі көрсеткіштердің бірі болып табылады.

2025 жылғы 18 наурызда Қазақстан Республикасының Атом энергиясы жөніндегі агенттігі (бұдан әрі — Агенттік) құрылды. Ол Президентке тікелей бағынатын орган болып табылады және оның құрамында Атомдық қадағалау және бақылау комитеті (бұдан әрі — Комитет) құрылды. 2025 жылғы 25 желтоқсанда «Қазақстандық атом электр станциялары» ЖШС-нің (ҚАЭС) «Самұрық-Қазына» АҚ-ға тиесілі 100% қатысу үлесі республикалық меншікке беріліп, сол үлестерді иелену және пайдалану құқықтары Агенттікке берілді.

2026 жылғы қыркүйекте Агенттік төрағасының бұйрығымен «Қазақстандық атом электр станциялары» ЖШС (ҚАЭС) ұлттық оператор болып айқындалды. ҚАЭС және «Атомстройэкспорт» АҚ («Росатом» құрылымы) алғашқы АЭС-ті жобалау, жабдықтармен қамтамасыз ету және салу туралы келісімшартқа қол қойды. Агенттіктің мәліметінше, құрылыстың белсенді кезеңі 2027 жылға жоспарланған.

Қазақстандағы жүйе қалай құрылған

Комитет болашақ атом электр станциясының қауіпсіздігіне мемлекеттік қадағалауды жүзеге асыруға, оның белгіленген талаптарға сәйкестігін бағалауға, лицензиялауды жүргізуге және МАГАТЭ-нің қолданылатын стандарттары мен ұсынымдарын ескере отырып, ұлттық талаптардың сақталуын бақылауға міндетті. Сонымен қатар, өз Ережесіне сәйкес Комитет ядролық қауіпсіздік (Nuclear Safety), радиациялық қауіпсіздік (Radiation Safety) және ядролық физикалық қауіпсіздік (Nuclear Security) мәселелері бойынша шешімдерді дербес қабылдауға тиіс.

Сонымен бірге Комитет Агенттіктің құрамында қалып отыр. Агенттік саланың саясатын қалыптастырады, ҚАЭС-ке қатысты мемлекеттің құқықтарын жүзеге асырады және АЭС жобаларын іске асыруға өзі де қатысады. Атом энергетикасын дамыту Агенттіктің негізгі міндеттерінің бірі болып қала береді. Бұл жүйеде ҚАЭС — дербес компания, ұлттық оператор және жобаның тапсырыс берушісі, яғни мәні жағынан болашақ АЭС-тің бас девелопері.

АЭС салып жатқан компания «өзіне өзі лицензия береді» деу дұрыс болмас еді: оператор мен реттеуші — екі бөлек субъект. Алайда оператор да, реттеуші де бір басқару вертикалінің, яғни Агенттік вертикалінің ішінде орналасқан.

2050 жылға дейінгі стратегияның өзінде АЭС құрылысы аяқталған сәтке қарай Комитетке МАГАТЭ ұсынымдарына сәйкес тәуелсіз мемлекеттік орган мәртебесін беру міндеті қойылғаны назар аударарлық. Демек, мемлекет қолданыстағы модельдің өтпелі сипатта екенін мойындайды.

МАГАТЭ нені талап етеді

Қазақстан Ядролық қауіпсіздік туралы конвенцияны 2010 жылғы 3 ақпандағы заңмен ратификациялады. Конвенция Қазақстан үшін 2010 жылғы 8 маусымнан бастап күшіне енді. Конвенцияның 8-бабының 2-тармағы мемлекеттен реттеуші органның функциялары мен атом энергиясын пайдалануға жәрдемдесетін немесе оны пайдаланатын ұйымдардың функцияларын тиімді түрде бөлуді қамтамасыз етуді талап етеді. Мұндағы негізгі сөз — «тиімді».

Тиімділік нені білдіретіні МАГАТЭ-нің GSR Part 1 (Rev. 1) Жалпы қауіпсіздік талаптарында ашылады. Бұл — айрықша маңызы бар халықаралық стандарт. МАГАТЭ IRRS (Integrated Regulatory Review Service — реттеуші жүйені кешенді шолу қызметі) миссиялары кезінде ұлттық жүйелерді дәл осы стандарт негізінде бағалайды. Стандарттағы 36 талаптың ішінен біздің тақырыбымыз үшін үш топ шешуші мәнге ие:

4-талап (Requirement 4) — реттеуші қауіпсіздік туралы шешімдерге жөнсіз ықпал етуден, ең алдымен атом энергетикасын ілгерілететін ұйымдардың ықпалынан қорғалуға тиіс;

30 және 32-талаптар (Requirements 30 and 32) — реттеуші өз шешімдерінің негізі болатын қағидалар мен өлшемшарттарды, сондай-ақ мәжбүрлеу шараларын қолдану саясатын белгілейді немесе қабылдайды;

36-талап (Requirement 36) — реттеуші қоғамға өз шешімдерін ғана емес, олардың негіздерін де түсіндіреді.

Бұл талаптардың нені міндеттемейтіні де соншалықты маңызды. Олар реттеушінің «ешкімге бағынбауын» талап етпейді: біз салыстырған елдердің барлығында реттеуші органның басшылығын мемлекет немесе үкімет басшысы тағайындайды. Белгілі бір ұйымдық нысанды да міндеттемейді. Талаптың мәні басқа — саланы дамытуға жауапты органның қауіпсіздік жөніндегі шешімдерге ықпал ету арналары болмауға тиіс. Мұндай арнаның болуы оның іс жүзінде пайдаланылатынын білдірмейді; стандарттың қисыны бойынша ондай арнаның өзі болмауы керек.

Қайшылық неде

Егер Комитеттің өкілеттіктерін МАГАТЭ стандартынан туындайтын өлшемшарттар бойынша бағаласақ, біздің ойымызша, мәселенің мәні мынадай сұрақтарға келіп тіреледі.

1. Қағидаларды кім белгілейді? Бұл — негізгі мәселе. «Атом энергиясын пайдалану туралы» заңда Агенттіктің құзыретін айқындайтын бап 33 тармақшадан тұрады, олардың 16-сында Агенттікке қандай да бір құжатты бекіту жүктелген: қауіпсіздік нормалары мен қағидаларынан және тұрақты қадағалау қағидаларынан бастап сараптама жүргізу қағидаларына дейін. Реттеуші шұғыл шаралар, оның ішінде қызметті тоқтата тұру шараларын қолдана алатын бұзушылықтардың тізбесін және мұндай шаралардың түрлерін де Агенттік айқындайды. Комитет нақты шешімдерді қабылдайды, бірақ олардың құқықтық шеңберін едәуір дәрежеде саланы дамытуға жауапты орган белгілейді.

2. Шешімдерді кім қабылдайды және шешім қабылдайтын адамды кім тағайындайды? Комитет басшысын уәкілетті кадр комиссиясының қатысуымен Агенттік төрағасы тағайындайды. Бұл — рәсімдік сүзгі, бірақ саланы дамытатын органның ықпалынан қорғанудың кепілі емес. Заңда өкілеттік мерзімі де, лауазымнан босату негіздерінің түпкілікті тізбесі де белгіленбеген.

3. Агенттік өкілі реттеушіге қалай ықпал ете алады? Кадрлық арнадан бөлек, ресурстық және ақпараттық арналар бар. Комитет республикалық бюджеттен қаржыландырылады, бірақ бюджеттік бағдарламаларды Агенттік әкімшілендіреді. Комитет жеке бюджеттік бағдарлама әкімшісі болып табылмайды. Қорытындыларына қадағалау сүйенетін сарапшы ұйымдарды да Агенттік аккредиттейді. Заң бойынша пайдаланушы ұйымдардың қауіпсіздікке әсер ететін жоспарлы өзгерістер мен оқиғалар туралы хабарламалары Агенттікке жолданады. Комитет ақпарат сұрата алады, бірақ оның бастапқы адресаты емес. Бұл ықпалдың жүзеге асырылып отырғанын дәлелдемейді, алайда мұндай ықпал ету арналары сақталғанын көрсетеді.

4. Шешімдерді кім қайта қарайды? ҚР Әкімшілік рәсімдік-процестік кодексіне сәйкес тексеру актілеріне, нұсқамаларға және ықпал ету шараларына берілген әкімшілік шағымдарды жоғары тұрған орган — Агенттік қарайды және заңсыз деп танылған актінің күшін жоя алады. Сот арқылы қорғалу құқығы сақталады. Мәселе оның бар-жоғында емес, саланы дамытуға мүдделі орган қауіпсіздік мәселелері бойынша шешімдерді қайта қарауға қатысуға тиіс пе деген сұрақта.

Әділдік үшін айта кетсек, заңда қазірдің өзінде қолданылатын қорғау тетіктері де бар: реттеуді ғылыми-техникалық қолдайтын ұйымдарды Комитет өзі таңдайды, ал бір ұйымға реттеуді де, саланы дамытуды да қатар қолдауға тыйым салынған. Демек, мәселенің екі қыры бар — ұйымдық (бағыныстылық) және нормативтік (өкілеттіктерді бөлу). Екеуін де шешу қажет.

Басқа елдерде бұл мәселе қалай шешілген

Мәселен, Жапонияда «Фукусима-1» АЭС-індегі апаттан кейін, 2012 жылы энергетиканы дамытуға жауапты министрліктен институционалдық тұрғыдан бөлінген жаңа Ядролық реттеу комиссиясы (NRA) құрылды. Оның төрағасын және төрт комиссарын парламенттің екі палатасының келісімімен Премьер-министр бес жылға тағайындайды. Мерзімінен бұрын қызметтен босату негіздерінің заңда түпкілікті тізбесі белгіленген. NRA шешімдеріне шағымдарды NRA-ның өзі қарайды, оның жоғары тұрған органы жоқ.

Атом энергетикасына жаңадан кіріскен және мемлекеттік операторы (ENEC) бар ел — Біріккен Араб Әмірліктері. Онда 2009 жылдан бастап әкімшілік және қаржылық тәуелсіздігі бар заңды тұлға әрі лицензиялау саласындағы айрықша құзырет иесі ретінде жеке FANR реттеушісі құрылды. БАӘ құқығында жариялануға міндетті мәліметтердің тізбесі бар: лицензиялар, бас тарту себептері, инспекциялар нәтижелері және санкциялар туралы ақпарат.

Технология жеткізушісі тұрғысынан Қазақстанға ең жақын мысал — Түркия. NDK (Nükleer Düzenleme Kurumu — Ядролық реттеу органы) ұйымдық жағынан Энергетика министрлігімен байланысты болғанымен, 2022 жылғы № 7381 заң мен № 95 Президент жарлығы оған дербес реттеу жүйесін қалыптастырды. Жарлық реттеушіге нұсқаулар беруге және оның шешімдерінің орындылығын қайта қарауға тікелей тыйым салады, ал Кеңестің бес мүшесін Түркия Президенті төрт жылға тағайындайды. Түркия тарихындағы маңызды құқықтық оқиғаны да атап өтуге болады: 2021 жылы Конституциялық сот реттеушіні құру туралы 2018 жылғы актінің күшін жойды, сондықтан оның мәртебесін заңда бекітуге тура келді. Кепілдіктер ережеде емес, заңда жазылса, анағұрлым орнықты болады.

Ресейден өзге ТМД елдерінің ішінде Беларусь мысалы қызықты, бірақ біздіңше, бұл — керісінше мысал. Заң Беларусь Госатомнадзорының тәуелсіздігін жариялағанымен, ол Төтенше жағдайлар министрлігінің бөлімшесі болып қалып отыр, ал лицензиялау жөніндегі бірқатар шешімді ресми түрде министрліктің алқасы қабылдайды. Өкілеттіктер нақты бөлінбейінше, тәуелсіздік туралы декларация жеткіліксіз.

Жалпы қорытынды: табысты модельдердің ешқайсысында реттеуші атом энергетикасын дамытатын органға бағынбайды.

Әрі қарай не істеу керек?

Біздің пікірімізше, қолданыстағы жүйені жұмыс істеп тұрған тетіктерді бұзбай, ең қарапайым шешім қағидаты бойынша реформалау керек. Құқықтық бақылау жүйесін екі кезеңмен реформалау қажет деп санаймыз.

Бірінші қадам. Комитетті қайта ұйымдастырмай-ақ, қауіпсіздік мәселелері жөніндегі шешімдер бойынша оған нұсқаулар беруге заңмен тыйым салу және Агенттікті мұндай шешімдерді әкімшілік тәртіппен қайта қарау рәсімінен шығару. Лицензиялық шешімдердің уәждерін міндетті түрде жариялауды енгізу. Бұл өзгерістер құрылымды қайта құруды талап етпейді және алғашқы АЭС бойынша қауіпсіздікке қатысты келесі маңызды шешімдер қабылданғанға дейін енгізілуі мүмкін.

Екінші қадам. Біртіндеп дербес реттеушіге көшу. Қазақстанның атом саласын дамытудың 2050 жылға дейінгі стратегиясында көзделгендей, Комитетті мәртебесі мен кепілдіктері заңда айқындалған жеке мемлекеттік орган ретінде бөліп шығару. Мұндай бөлудің мәні өкілеттіктер де бірге берілгенде ғана болады. Біздің ойымызша, реттеуші: а) саясат, авариялық ден қою және экспорттық бақылау Агенттік пен Үкіметтің құзыретінде қалған жағдайда қауіпсіздік талаптарын және қадағалау шараларын қолдану негіздерін белгілеуге немесе қабылдауға; ә) өз бюджетін дербес әкімшілендіруге және сарапшы ұйымдарды айқындауға; б) пайдаланушы ұйымдардан өзгерістер мен оқиғалар туралы хабарламаларды тікелей алуға; в) өкілеттік мерзімі, біліктілік талаптары және қадағаланатын саламен байланысының болмауы заңмен белгіленген басшының жетекшілігімен жұмыс істеуге тиіс.

Барлығын кадр шешеді

Институционалдық реформалар кадрларды даярлаумен қатар жүргізілуі керек, әрі екі бағытта да: саланы дамыту үшін де, оны бақылау үшін де.

Елдегі мамандар саны аз, сондықтан оператор, Агенттік және реттеуші арасында кадрлардың көлденең ауысуы сөзсіз. Мұндай ауысуды реттеу қажет. Заң бір жобаның шеңберінде мамандардың оператордан реттеушіге және керісінше ауысуын шектеуге, сондай-ақ бұрынғы жұмыс орнына қатысты шешімдер қабылдауға қатыспайтын белгілі бір кезеңді көздеуге тиіс.

Кадрларды қазірдің өзінде, жобаны әзірлеу кезеңінде даярлау қажет: реттеушіге дәл қазір қалыптасып жатқан жобалық шешімдерді тиімді бақылай алатын мамандар керек болады.

Бұл станцияның қауіпсіздігі мен тиімділігіне қалай әсер етеді

Реттеушінің тәуелсіздігін құрылысқа немесе оның қарқынына қарсы фактор ретінде қабылдауға болмайды. Керісінше, ол Қазақстанда атом саласын қалыптастыру шарттарының бірі болуға тиіс. Біздің көзқарасымызша, ұсынылған модель Қазақстанның атом жобасына бірнеше бағытта пайда әкеледі.

Рөлдер араласпаған жағдайда жауапкершілік нақты бөлінеді: оператор станция қауіпсіздігіне, реттеуші оның тексерілуіне, ал Агенттік саланың дамуына жауап береді. Әрқайсысы өз міндетіне назар аударады, ал Агенттік жобаның мерзімдері мен қадағалау талаптары арасындағы мүдделер қайшылығынан босайды. Жобалау, құрылыс және пайдалануға беру жөніндегі шешімдер жұмыс кестесі мен инвестициялық міндеттемелерге емес, қауіпсіздіктің техникалық бағасына негізделуге тиіс.

Реттеуші Агенттік пен ҚАЭС-тен тәуелсіз белгілеген және шешімдердің уәждерімен бірге жариялаған қағидалар лицензиялау процесін болжамды етеді. Бұл құрылыс кезеңінде қайта келісу мен даулар тәуекелін және, тиісінше, атом жобасы үшін аса қымбатқа түсетін кідірістердің қаупін азайтады.

Конвенция мен МАГАТЭ стандартына сәйкес келетін модель IRRS миссияларынан өтуді және технология жеткізушісімен, шетелдік реттеушілермен өзара іс-қимылды жеңілдетеді. Ол сонымен бірге МАГАТЭ мен жалпы халықаралық қоғамдастықтың жобаға деген сенімін нығайтады.

Қазақстан маңызды қадам жасап үлгерді: операторды реттеушіден бөліп, Комитеттің шешімдер қабылдаудағы дербестігін бекітті. Келесі қадам — реттеушіні саланы дамытатын органның басқару вертикалінен шығарып, МАГАТЭ стандартына сай оның дербестігін толық қамтамасыз ететін өкілеттіктер беру. Мемлекет бұл мақсатты 2050 жылға дейінгі стратегияда өзі белгіледі. Оған құрылыс аяқталған кезде емес, ертерек, реттеуші орган реформасын алғашқы станцияны лицензиялау кестесімен үйлестіру арқылы қол жеткізген орынды.