Институциональная модель атомной отрасли Казахстана сложилась фактически за два года. 6 октября 2024 года на референдуме строительство АЭС поддержали 71,12%. Ответ на вопрос «нужна ли АЭС?» получен. Следующий, более сложный вопрос: «Как должна быть построена атомная отрасль Казахстана, чтобы обеспечить безопасность и эффективность АЭС?»

В современных условиях атомная генерация остаётся единственной реальной альтернативой для обеспечения энергетической безопасности страны. В первую очередь это вопрос энергетики и развития нашей страны, так как объём энергогенерирующих мощностей – это ключевой показатель развития экономики любой страны в современном мире.

18 марта 2025 года создано Агентство РК по атомной энергии (Агентство) — орган, непосредственно подчинённый Президенту, в составе которого учреждён Комитет атомного надзора и контроля (Комитет). 25 декабря 2025 года 100 % долей КАЭС переданы АО «Самрук-Қазына» в республиканскую собственность, а права владения и пользования ими переданы Агентству.

В сентябре 2026 года приказом председателя Агентства был определён национальный оператор — ТОО «Казахстанские атомные электрические станции» (КАЭС). КАЭС и АО «Атомстройэкспорт» (структура «Росатома») подписали контракт на проектирование, поставку и строительство первой АЭС. Активная фаза строительства, по данным Агентства, планируется на 2027 год.

Как устроена система в Казахстане

Комитет обязан осуществлять государственный надзор за безопасностью будущей атомной электростанции, проводить оценку её соответствия установленным требованиям, осуществлять лицензирование и контролировать соблюдение национальных требований с учётом применимых стандартов и рекомендаций МАГАТЭ. При этом, согласно своему Положению, Комитет должен самостоятельно принимать решения по вопросам ядерной безопасности (Nuclear Safety), радиационной безопасности (Radiation Safety) и ядерной физической безопасности (Nuclear Security).

При этом Комитет остаётся в составе Агентства. Агентство формирует политику отрасли, осуществляет права государства в отношении КАЭС и само участвует в реализации проектов АЭС. Развитие атомной энергетики остаётся ключевой задачей Агентства. КАЭС в этой структуре — самостоятельная компания, национальный оператор и заказчик проекта и, по существу, генеральный девелопер будущей АЭС.

Утверждение о том, что компания, строящая АЭС, «сама себе выдаёт лицензии», было бы неверным: оператор и регулятор — разные субъекты. Но и оператор, и регулятор находятся в одной вертикали — вертикали Агентства.

Показательно, что сама Стратегия до 2050 года ставит задачу придать Комитету статус независимого государственного органа в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ к моменту завершения строительства АЭС. Государство, таким образом, признаёт, что нынешняя модель — переходная.

Что требует МАГАТЭ

Казахстан ратифицировал Конвенцию о ядерной безопасности Законом от 3 февраля 2010 года. Для страны она действует с 8 июня 2010 года. Пункт 2 статьи 8 Конвенции обязывает государство обеспечить эффективное разделение функций регулирующего органа и функций организаций, которые содействуют использованию атомной энергии или используют её. Ключевое слово здесь — «эффективное».

Что именно считать эффективным, раскрывают Общие требования безопасности МАГАТЭ GSR Part 1 (Rev. 1). Это международный стандарт, имеющий ключевое значение. Именно по нему МАГАТЭ оценивает национальные системы в ходе миссий IRRS (Integrated Regulatory Review Service — Комплексная служба регулирующего обзора). Из 36 требований стандарта для нашей темы определяющими являются три группы требований:

Requirement 4 — регулятор должен быть защищён от ненадлежащего влияния на решения по безопасности, прежде всего со стороны организаций, продвигающих атомную энергетику;

Requirements 30 и 32 — регулятор устанавливает или принимает правила и критерии, на которых основаны его решения, а также политику применения принудительных мер;

Requirement 36 — регулятор разъясняет обществу не только свои решения, но и их основания.

Не менее важно, чего эти требования не предписывают. Они не требуют, чтобы регулятор был «никому не подчинён»: во всех странах, которые мы сравнивали, руководство регулятора назначает глава государства или правительства. Они не предписывают и конкретную организационную форму. Требуется другое — чтобы у органа, отвечающего за развитие отрасли, не было каналов влияния на решения о безопасности. Наличие такого канала не означает, что им пользуются; скорее, стандарт исходит из того, что канала быть не должно.

В чём противоречие

Если оценивать полномочия Комитета по критериям, производным от стандарта МАГАТЭ, то содержательно, по нашему мнению, всё сводится к следующим вопросам.

1. Кто задаёт правила? Это центральный вопрос. Статья о компетенции Агентства в Законе «Об использовании атомной энергии» содержит 33 подпункта, в 16 из них Агентству поручено что-либо утверждать — от норм и правил безопасности и правил постоянного надзора до правил экспертизы. Агентство же определяет перечень нарушений, при которых регулятор вправе применять срочные меры, включая приостановление деятельности, и виды этих мер. Комитет принимает конкретные решения, но рамку для них в значительной части устанавливает орган, отвечающий за развитие отрасли.

2. Кто принимает решения и кто назначает того, кто их принимает? Руководителя Комитета назначает Председатель Агентства — с участием уполномоченной кадровой комиссии. Это процедурный фильтр, но не гарантия от влияния органа, развивающего отрасль. Срока полномочий и закрытого перечня оснований для освобождения от должности закон не устанавливает.

3. Как представитель Агентства может влиять на регулятора? Помимо кадрового канала, существуют ресурсный и информационный. Комитет финансируется из республиканского бюджета, но бюджетные программы администрирует Агентство. Комитет не является отдельным администратором бюджетной программы. Экспертные организации, на заключения которых опирается надзор, аккредитует также Агентство. Уведомления эксплуатантов о планируемых изменениях, затрагивающих безопасность, и об инцидентах закон адресует Агентству. Комитет вправе запрашивать сведения, но первичным адресатом не является. Это не доказывает, что влияние осуществляется, но показывает, что для такого влияния остаются каналы.

4. Кто пересматривает решения? Административные жалобы на акты проверок, предписания и меры реагирования по АППК РК рассматривает вышестоящий орган — Агентство, и он вправе отменить акт, признанный незаконным. Судебная защита сохраняется, и вопрос не в ней, а в том, должен ли орган, заинтересованный в развитии отрасли, участвовать в пересмотре решений по безопасности.

Справедливости ради, закон содержит и действующие защитные механизмы: организации научно-технической поддержки регулирования выбирает сам Комитет, а совмещать поддержку регулирования и поддержку развития отрасли одной организации запрещено. Проблема, таким образом, имеет два измерения — организационное (подчинённость) и нормативное (распределение полномочий), и решать её нужно в обоих.

Как это решено в других странах

(смотрите, пожалуйста, дополнительные материалы по ссылке выше)

К примеру, в Японии в 2012 году после аварии на «Фукусиме-1» создана новая Комиссия по ядерному регулированию (NRA), институционально отделённая от министерства, развивающего энергетику. Председателя и четырёх комиссаров назначает Премьер-министр с согласия обеих палат парламента на пять лет. Досрочное освобождение возможно только по исчерпывающему перечню оснований. Жалобы на решения NRA рассматривает сама NRA, и вышестоящего органа у неё нет.

Страна-новичок в атомной энергетике — Объединённые Арабские Эмираты с государственным оператором (ENEC). С самого начала, с 2009 года, в ОАЭ был создан отдельный регулятор FANR — юридическое лицо с административной и финансовой независимостью и исключительной компетенцией в лицензировании. Право ОАЭ содержит обязательный перечень раскрываемых сведений: о лицензиях, мотивах отказов, итогах инспекций и санкциях.

Ближайший к Казахстану случай по поставщику технологии — это Турция. Регулятор NDK (Nükleer Düzenleme Kurumu — Агентство по ядерному регулированию) организационно связан с Министерством энергетики, однако Закон № 7381 и Президентский декрет № 95 2022 года создали для него отдельную регулирующую систему. Декрет прямо запрещает давать регулятору указания и проверять целесообразность его решений, а пять членов Совета назначаются на четыре года Президентом Турции. Можно отметить и важное нормотворческое событие в истории Турции. В 2021 году Конституционный суд аннулировал акт 2018 года об учреждении регулятора, и его статус пришлось закреплять законом. Гарантии надёжнее, когда они записаны в законе, а не в положении.

Если говорить о странах СНГ, за исключением России, то интересен пример Беларуси, хотя, на наш взгляд, это скорее контрпример. Закон декларирует независимость Госатомнадзора Беларуси, но он остаётся подразделением Министерства по чрезвычайным ситуациям, а ряд лицензионных решений формально принимает коллегия министерства. Декларации независимости без распределения полномочий недостаточно.

Общий вывод в том, что ни в одной из успешных моделей регулятор не подчинён органу, который развивает атомную энергетику.

Что дальше?

По нашему мнению, действующую систему следует реформировать по принципу наименее сложного решения, не перестраивая то, что уже работает. Мы полагаем, что необходимо реформирование системы правового контроля в два шага.

Шаг первый. Закрепить в законе запрет давать Комитету указания по решениям в области безопасности без реорганизации Комитета, и исключить Агентство из административного пересмотра этих решений. Ввести обязательную публикацию мотивировки лицензионных решений. Эти изменения не требуют перестройки структуры и могут быть приняты до дальнейших существенных решений по безопасности первой АЭС.

Шаг второй. Постепенный переход к самостоятельному регулятору. Выделить Комитет в отдельный государственный орган, статус и гарантии которого установлены законом, что и предусматривает Стратегия развития атомной отрасли Казахстана до 2050 года. Выделение имеет смысл только вместе с полномочиями. При этом, по нашему мнению, регулятор должен: а) устанавливать или принимать требования безопасности и основания надзорных мер — при сохранении за Агентством и Правительством политики, аварийного реагирования и экспортного контроля; б) самостоятельно администрировать свой бюджет и определять экспертные организации; в) получать уведомления об изменениях и инцидентах напрямую от эксплуатантов; г) работать под руководством лица, для которого закон устанавливает срок полномочий, квалификационные требования и отсутствие связей с поднадзорной отраслью.

Кадры решают всё

Институциональные реформы необходимы одновременно с подготовкой кадров, причём по обоим направлениям: и для развития отрасли, и для контроля за ней.

Специалистов в стране немного, поэтому неизбежна горизонтальная миграция между оператором, Агентством и регулятором. Её необходимо будет упорядочивать, и закон должен будет ограничивать переход специалистов от оператора к регулятору и обратно в рамках одного и того же проекта, а также предусматривать период, в течение которого такой специалист не участвует в принятии решений по бывшему месту работы.

Готовить кадры нужно уже сейчас, на стадии девелопмента: регулятору потребуются специалисты, способные эффективно контролировать проектные решения, которые сегодня только создаются.

Как это послужит безопасности и эффективности станции

Независимость регулятора нельзя воспринимать как противовес строительству или темпам строительства. Это должно стать одним из условий возведения атомной отрасли в Казахстане. На наш взгляд, предложенная модель работает на атомный проект Казахстана сразу в нескольких направлениях.

Когда роли не пересекаются, ответственность распределяется чётко: оператор отвечает за безопасность станции, регулятор — за её проверку, Агентство — за развитие отрасли. Каждый участник сосредоточен на своей задаче, а Агентство освобождается от конфликта между сроками проекта и требованиями надзора. Решения о проекте, строительстве и пуске должны опираться на техническую оценку безопасности, а не на график работ и инвестиционные обязательства.

Правила, которые установил регулятор независимо от Агентства и КАЭС и которые опубликованы вместе с мотивами решений, делают процесс лицензирования предсказуемым. Это снижает риск повторных согласований и споров на стадии строительства, а значит, и риск задержек, особенно дорогих для атомного проекта.

Модель, соответствующая Конвенции и стандарту МАГАТЭ, облегчает прохождение миссий IRRS и взаимодействие с поставщиком технологии и иностранными регуляторами. Она также укрепляет доверие МАГАТЭ и международного сообщества в целом к проекту.

Казахстан уже сделал важный шаг — отделил оператора от регулятора и закрепил за Комитетом самостоятельность решений. Следующий шаг — вывести регулятор из вертикали органа развития отрасли и наделить его полномочиями, без которых эта самостоятельность остаётся неполной, в соответствии со стандартом МАГАТЭ. Государство само поставило эту цель в Стратегии до 2050 года. Разумно достичь её не к завершению строительства, а раньше — синхронизировав реформу контрольного органа с графиком лицензирования первой станции.